La tyrannie numérique à l’échelle planétaire: le système de certificats de vaccination de l’Union européenne (UE)

Proposition de

RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

modifiant le règlement (UE) 2021/953 relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l’UE) afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

2022/0031 (COD)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. CONTEXTE DE LA PROPOSITION

• Justification et objectifs de la proposition

Le droit des citoyens de l’Union de circuler et de résider librement dans l’Union européenne, consacré à l’article 21 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), est l’une des réalisations les plus appréciées de l’Union et un moteur important de son économie. Dans le même temps, la pandémie en cours de la maladie à coronavirus 2019 («COVID‐19») continue de représenter une menace hors normes pour la santé publique dans toute l’Union. Cela a conduit les États membres à adopter des mesures de santé publique visant à protéger la santé des personnes ainsi que la capacité de leurs systèmes de soins de santé, dont certaines sont liées aux déplacements entre les États membres.

Afin de faciliter la libre circulation en toute sécurité durant la pandémie de COVID-19, le Parlement européen et le Conseil ont adopté, le 14 juin 2021, le règlement (UE) 2021/9531 établissant le cadre du certificat COVID numérique de l’UE pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement2. Le règlement (UE) 2021/953 facilite la libre circulation en fournissant aux citoyens des certificats interopérables et mutuellement acceptés de vaccination contre la COVID-19, de réalisation d’un test de dépistage de cette maladie et de rétablissement de celle-ci qu’ils peuvent utiliser lorsqu’ils voyagent. Lorsque les États membres lèvent certaines restrictions à la libre circulation pour les personnes en possession d’une preuve de vaccination, de test de dépistage ou de rétablissement, le certificat COVID numérique de l’UE permet aux citoyens de bénéficier de ces dérogations.

Depuis son adoption, le certificat COVID numérique de l’UE a été déployé avec succès dans l’ensemble de l’Union, avec plus d’un milliard de certificats délivrés à la fin de 2021. Il s’agit donc d’un outil facilitant la libre circulation durant la pandémie de COVID-19 qui est largement disponible et accepté de manière fiable. Dans le cadre d’une enquêteEurobaromètre publiée en septembre 2021, environ deux tiers (65%) des personnes interrogées ont estimé que le certificat COVID numérique de l’UE constituait effectivement le moyen le plus sûr de voyager librement en Europe pendant la pandémie de COVID-193. Presque tous les États membres utilisent également le certificat COVID numérique de l’UE àdes fins nationales; selon certaines études, son utilisation a entraîné une hausse du taux de vaccination4, une baisse des hospitalisations, une diminution des pertes économiques et, surtout, une réduction du nombre de décès5.

Accompagné du règlement (UE) 2021/954 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l’UE) destinés auxressortissants de pays tiers séjournant ou résidant légalement sur le territoire des États membres pendant la pandémie de COVID-19 (JO L 211 du 15.6.2021, p. 24).

En outre, le système de certificat COVID numérique de l’UE s’est avéré être le seul système fonctionnel de certificat COVID-19 à être opérationnel à grande échelle au niveau international. En conséquence, le certificat COVID numérique de l’UE a gagné en importance au niveau mondial et a contribué à lutter contre la pandémie au niveau international, en facilitant les voyages internationaux en toute sécurité et la relance internationale. Au 31 janvier 2022, les trois pays de l’Espace économique européen non membres de l’UE6, la Suisse7 et 29 autres pays et territoires tiers8 sont connectés au système de certificat COVID numérique de l’UE et d’autres devraient y adhérer à l’avenir. Le système de certificat COVID numérique de l’UE a été reconnu comme l’une des solutions numériques clés pour rétablir la mobilité internationale9, l’Association internationale du transport aérien ayant exhorté les pays à adopter le certificat COVID numérique de l’UE en tant que norme mondiale10.

Afin de tirer le meilleur parti du cadre du certificat COVID numérique de l’UE, le Conseil a adopté plusieurs recommandations relatives à une approche coordonnée en vue de faciliter la libre circulation en toute sécurité durant la pandémie de COVID-19. Selon la dernière mise à jour, à savoir la recommandation (UE) 2022/107 du Conseil adoptée le 25 janvier 202212, les titulaires de certificats COVID numériques de l’UE satisfaisant à certaines exigences ne devraient, dans la plupart des cas, être soumis à aucune exigence supplémentaire lorsqu’ils exercent leur droit à la libre circulation. Cette «approche basée sur les personnes» nécessite donc la disponibilité continue des certificats COVID numériques de l’UE.

Depuis l’adoption du règlement (UE) 2021/953, la situation épidémiologique relative à la pandémie de COVID-19 a considérablement évolué. D’une part, au 31 janvier 2022, plus de 80 % de la population adulte de l’Union avait achevé son schéma de primovaccination, et plus de 50 % avait reçu une dose de rappel, en dépit d’écarts significatifs entre les États membres13. L’accroissement de la couverture vaccinale reste un objectif essentiel dans la lutte contre la pandémie, compte tenu de la protection contre les hospitalisations et les formes graves de la maladie conférée par la vaccination, et joue donc un rôle important pour faire en sorte que les restrictions à la libre circulation des personnes puissent être levées.

D’autre part, la propagation du variant préoccupant Delta au cours du second semestre de 2021 a entraîné une augmentation significative du nombre d’infections, d’hospitalisations.

À l’issue du pic de cas d’Omicron, une part importante de la population devrait bénéficier, du moins pendant un certain temps, d’une protection contre la COVID-19 du fait de la vaccination et/ou d’une infection antérieure. Toutefois, il n’est pas possible de prévoir l’incidence d’une possible hausse des infections au cours du second semestre de 2022. La possibilité que la situation pandémique ne s’aggrave du fait de l’apparition de nouveaux variants préoccupants du SARS-CoV-2 ne peut par ailleurs pas être exclue.

Compte tenu de ce qui précède, il ne peut dès lors être exclu que les États membres continuent d’exiger des citoyens de l’Union exerçant leur droit à la libre circulation qu’ils présentent une preuve de vaccination contre la COVID-19, de test de dépistage de la maladie ou de rétablissement de celle-ci au-delà du 30 juin 2022, date à laquelle le règlement (UE) 2021/953 devrait expirer. Il importe donc d’éviter que des citoyens de l’Union et les membres de leur famille soient privés de la possibilité de faire usage de leurs certificats COVID numériques de l’UE, qui constituent un moyen efficace, sûr et respectueux de la vie privée d’attester de leur statut COVID-19, dans le cas où certaines restrictions à la libre circulation fondées sur la santé publique seraient toujours en vigueur après le 30 juin 2022.

Dans le même temps, étant donné que toute restriction à la libre circulation des personnes au sein de l’Union qui serait mise en place pour limiter la propagation du SARS-CoV-2, y compris l’obligation de présenter un certificat COVID numérique de l’UE, devrait être levée dès que la situation épidémiologique le permet, la Commission propose de limiter la prolongation à 12 mois. En outre, les États membres, et en particulier ceux qui lèvent leurs mesures nationales de santé publique, ne devraient pas interpréter la prolongation de l’application du règlement comme une invitation à maintenir ou à imposer des restrictions à la libre circulation.

La Commission propose également de modifier un petit nombre d’autres dispositions du règlement (UE) 2021/953.

En vertu du règlement (UE) 2021/953, les certificats de test doivent être délivrés sur la base de deux types de tests de dépistage de l’infection par le SARS-CoV-2, à savoir les tests moléculaires d’amplification des acides nucléiques (TAAN), y compris ceux recourant à une réaction en chaîne par polymérase après transcription inverse (RT-PCR), et les tests rapides de détection d’antigènes, qui reposent sur la détection de protéines virales (antigènes) à l’aide d’un immuno dosage à écoulement latéral qui donne des résultats en moins de 30 minutes, pour autant qu’ils soient effectués par des professionnels de la santé ou du personnel qualifié chargé des tests. Le règlement (UE) 2021/953 ne couvre toutefois pas d’autres types de tests antigéniques, tels que les essais immuno-enzymatiques (ELISA) ou les immuno-essais automatisés, qui testent la présence d’antigènes en laboratoire.

Des progrès scientifiques sont également accomplis dans d’autres domaines de la lutte contre la COVID-19, en particulier la vaccination. Les fabricants de vaccins poursuivent la mise au point de vaccins, neufs et/ou adaptés, contre la COVID-19, et des études sont menées sur le maintien de l’efficacité des vaccins existants. Il y a lieu de faire en sorte que le système de certificat COVID numérique de l’UE puisse s’adapter aux nouvelles évolutions dans ce domaine, telles que le déploiement éventuel de vaccins contre la COVID-19 ciblant les variants du SARS-CoV-2. Ces progrès pourraient nécessiter des adaptations futures des informations figurant dans le certificat de vaccination, en particulier pour ce qui est des vaccins contre la COVID-19 administrés, par exemple au moyen d’un acte délégué adopté en vertu de l’article 5, paragraphe 2, du règlement.

Compte tenu notamment de l’apparition de nouveaux variants préoccupants du SARS-CoV-2, la poursuite du développement et de l’étude des vaccins contre la COVID-19 demeure un aspect essentiel. Dans ce contexte, il importe de faciliter la participation de volontaires aux essais cliniques, qui sont des études réalisées pour examiner la sécurité ou l’efficacité d’un médicament, tel qu’un vaccin contre la COVID-19. Les études cliniques jouent un rôle fondamental dans la mise au point de vaccins. Il convient dès lors d’encourager la participation volontaire aux essais cliniques. Priver les volontaires de l’accès aux certificats COVID numériques de l’UE pourrait les dissuader sérieusement de participer aux essais cliniques, ce qui retarderait l’achèvement de ceux-ci et nuirait de manière plus générale à la santé publique. En outre, il convient de préserver l’intégrité des essais cliniques, notamment en ce qui concerne les procédures d’insu et la confidentialité des données, afin de garantir la validité de leurs résultats.

À cette fin, les personnes participant à des essais cliniques qui ont été approuvés par les comités d’éthique et les autorités compétentes des États membres devraient pouvoir recevoir un certificat COVID numérique de l’UE. Ce certificat peut être délivré par l’État membre dans lequel la dose est administrée, indépendamment de la question de savoir si ces personnes ont reçu le candidat vaccin contre la COVID-19 ou la dose administrée au groupe témoin, afin d’éviter de compromettre les études. Il convient de préciser que les autres États membres peuvent accepter ces certificats afin de lever les restrictions à la libre circulation mises en place pour limiter la propagation du SARS-CoV-2. Si un vaccin contre la COVID-19 faisant l’objet d’essais cliniques reçoit ultérieurement une autorisation de mise sur le marché en vertu du règlement (CE) no 726/200417, les certificats de vaccination pour ce vaccin relèvent, à partir de ce moment, du champ d’application de l’article 5, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement (UE) 2021/953. Afin de garantir une approche cohérente en ce qui concerne l’acceptation des certificats délivrés pour un vaccin contre la COVID-19 faisant l’objet d’essais cliniques qui n’a pas encore reçu d’autorisation de mise sur le marché, il peut être demandé au comité de sécurité sanitaire, au Centre européen de prévention et de contrôle (ECDC) ou à l’Agence européenne des médicaments (EMA) d’émettre des orientations,lesquelles devraient tenir compte des critères éthiques et scientifiques requis pour la réalisation d’essais cliniques.

La Commission ne propose pas d’étendre le champ d’application du règlement (UE) 2021/953 en ce qui concerne l’utilisation nationale des certificats COVID numériques de l’UE. Comme indiqué au considérant 48 du règlement (UE) 2021/953, les États membres peuvent traiter des données à caractère personnel figurant dans les certificats COVID numériques de l’UE à d’autres fins, si la base juridique pour le traitement de ces données à d’autres fins, y compris les durées de conservation y afférentes, est prévue par le droit national, qui doit respecter le droit de l’Union en matière de protection des données. Par conséquent, le règlement (UE) 2021/953 ne prescrit ni n’interdit l’utilisation du certificat COVID numérique de l’UE à des fins nationales, qui relève toujours de la compétence des États membres et est soumise au contrôle juridictionnel des juridictions nationales.

Le 18 octobre 2021, la Commission a publié son premier rapport sur le certificat COVID numérique de l’UE18. Conformément à l’article 16, paragraphe 2, du règlement:

• Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La proposition complète d’autres initiatives adoptées dans le domaine de la libre circulation au cours de la pandémie de COVID-19, comme les recommandations (UE) 2020/1475, (UE) 2021/119, (UE) 2021/961 et (UE) 2022/107 du Conseil. En particulier, la recommandation (UE) 2022/107 du Conseil prévoit que les titulaires de certificats COVID numériques de l’UE valides ne devraient, dans la plupart des cas, pas faire l’objet de restrictions supplémentaires.

La directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil19 définit les conditions d’exercice du droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner (de manière temporaire ou permanente) librement sur le territoire de l’Union. Elle dispose que les États membres peuvent restreindre la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union ou d’un membre de sa famille, quelle que soit sa nationalité, pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.

Le règlement (UE) 2021/953 est la seule législation existante de l’Union qui contient des dispositions relatives à la délivrance, à la vérification et à l’acceptation de certificats attestant le statut COVID-19 de leur titulaire. Étant donné que les États membres peuvent, à titre de mesure de santé publique, continuer à exiger la production de tels certificats pour lever certaines restrictions du droit à la libre circulation imposées durant la pandémie de COVID- 19, il est nécessaire de prolonger la période d’application du règlement.

La présente proposition fait partie du train de mesures prises par l’Union en réaction à la pandémie de COVID-19. Elle s’appuie, en particulier, sur les travaux menés au sein du comité de sécurité sanitaire, du réseau «Santé en ligne» et du comité du certificat COVID numérique de l’UE.

La présente proposition est complétée par la proposition COM(2022) 55 final, qui vise à prolonger l’application du règlement (UE) 2021/954 relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l’UE) destinés aux ressortissants de pays tiers séjournant ou résidant légalement sur le territoire des États membres pendant la pandémie de COVID-1920.

Dans sa proposition de recommandation du Conseil modifiant la recommandation (UE) 2020/912 concernant la restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’UE et la possible levée de cette restriction21, la Commission a proposé d’établir un lien clair entre la recommandation (UE) 2020/912 du Conseil et le certificat COVID numérique de l’UE afin d’aider les autorités des États membres à vérifier l’authenticité, la validité et l’intégrité des certificats délivrés par des pays tiers.

La présente proposition est sans préjudice des règles de Schengen en ce qui concerne les conditions d’entrée applicables aux ressortissants de pays tiers. Le règlement proposé ne devrait pas être interprété comme encourageant ou facilitant la réintroduction de contrôles aux frontières, qui restent une mesure de dernier recours soumise aux conditions du code frontières Schengen22.

La présente proposition respecte aussi pleinement les compétences des États membres en matière de définition de leur politique sanitaire (article 168 du TFUE).