Ukraine / Russie : à propos des mesures conservatoires ordonnées à la Russie par la Cour Internationale de Justice (CIJ) — Nicolas BOEGLIN

Le 16 mars 2022, la Cour Internationale de Justice (CIJ) a indiqué des mesures conservatoires à la Russie.

Celles-ci ont été ordonnées en réponse à une demande urgente présentée par l’Ukraine le 26 février dernier à la juridiction internationale de La Haye (voir texte en francais).

Un bref rappel de la l’instance introduite par l’Ukraine

Rappelons que depuis les premières heures du 24 février, l’Ukraine est la cible d’une agression militaire de la part de la Russie, que cette dernière qualifie officiellement de simple  » opération militaire spéciale  » : toute expression autre dans les médias russes à ce sujet est lourde de conséquences, comme le dénonce l’ONG Amnesty International (AI) dans le texte de ce communiqué du 10 mars 2022 .

Cette « opération miliaire spéciale » est justifiée par les autorités russes en raison, selon elles, de l’existence d’un « génocide » commis en Ukraine contre les populations pro-russes dans l’Ouest ukrainien. Etant donné que l’Ukraine et la Russie sont des Etats Parties a une convention internationale signée en 1948 portant sur le génocide, la porte d’entrée certes « étroite » (Note 1), était toute trouvée pour les autorités ukrainiennes.

On lit dans la demande d’indication de mesures conservatoires du 26 févier précitée (voir texte) au juge de La Haye qui a été présentée par l’Ukraine que :

3. La Russie fonde ainsi expressément son « opération militaire spéciale » ⎯ qui est, dans les faits, une véritable et brutale invasion de l’Ukraine ⎯ sur un mensonge absurde : l’allégation dénuée de tout sens et de tout fondement selon laquelle un génocide serait en cours dans les oblasts ukrainiens de Louhansk et de Donetsk. La Russie et l’Ukraine sont toutes deux parties à la convention sur le génocide, qui définit celui-ci comme un crime du droit des gens et leur impose de s’engager à prévenir et à punir un tel crime. La Russie prétend que des actes de génocide ont eu lieu et qu’elle est fondée à entreprendre une action militaire en Ukraine afin de prévenir et de punir ces actes. L’Ukraine nie catégoriquement la survenance du moindre acte de génocide et maintient que la Russie ne dispose d’aucune base juridique valable pour entreprendre la moindre action contre l’Etat ukrainien et sur son territoire à des fins de prévention et de répression d’actes de génocide. Les Parties ont donc clairement un différend qui porte sur l’interprétation ».

Les audiences publiques ont eu lieu à La Haye le 7 mars : le verbatim de la séance de plus de 70 pages indique la présence d’une délégation ukrainienne de plus de 20 personnes (pages 4-7), alors que la Russie décida de ne pas comparaître et d’envoyer ses arguments par écrit (voir document traduit au français et l’original envoyé en anglais de 33 pages, dont 27 d’annexes). Les plus de 70 pages précitées étayent les arguments de l’Ukraine avancés par ses conseils devant les juges de la CIJ. Une fois conclues ces audiences publiques (qui n’ont duré qu’un jour au lieu de deux prévus, en raison de l’absence de la Russie et d’un second tour de plaidoiries), la CIJ a entamé ses délibérations.

On notera que la lecture solennelle de l’ordonnance (également appelée « providence« ) par la Présidente de la CIJ le 16 mars dernier a eu lieu en présence de la délégation ukrainienne ; tandis que l’espace prévu pour la délégation russe est resté vide.

Le contenu de l’ordonnance de la CIJ en bref

Dans son ordonnance (voir texte en anglais et en français ), la CIJ ordonne à la Russie de suspendre immédiatement toutes ses opérations militaires lancées le 24 février dernier sur le territoire de l’Ukraine.

L’urgence de la situation et le caractère irréparable des dommages causés par la Russie à la vie humaine, à l’intégrité physique et mentale, aux biens et à l’environnement en Ukraine ainsi l’exigent.

Au paragraphe 74 de son ordonnance, la CIJ indique que :

 » 74.La Cour considère que le droit de l’Ukraine qu’elle a jugé plausible (voir le paragraphe 60 ci-dessus) est d’une nature telle qu’un préjudice qui lui serait porté pourrait se révéler irréparable. En effet, toute opération militaire, en particulier de l’envergure de celle menée par la Fédération de Russie sur le territoire ukrainien, cause inévitablement des pertes en vies humaines, des atteintes à l’intégrité physique et mentale, et des dommages aux biens et à l’environnement

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74. The Court considers that the right of Ukraine that it has found to be plausible (see paragraph 60 above) is of such a nature that prejudice to it is capable of causing irreparable harm. Indeed, any military operation, in particular one on the scale carried out by the Russian Federation on the territory of Ukraine, inevitably causes loss of life, mental and bodily harm, and damage to property and to the environment ».

Dans la partie finale, on y lit (paragraphe 86) que la CIJ décide d’indiquer en trois points conclusifs que :

« La Fédération de Russie doit suspendre immédiatement les opérations militaires qu’elle a commencées le 24 février 2022 sur le territoire de l’Ukraine ;

La Fédération de Russie doit veiller à ce qu’aucune des unités militaires ou unités armées irrégulières qui pourraient agir sous sa direction ou bénéficier de son appui, ni aucune organisation ou personne qui pourrait se trouver sous son contrôle ou sa direction, ne commette d’actes tendant à la poursuite des opérations militaires visées au point 1) ci-dessus ;

Les deux Parties doivent s’abstenir de tout acte qui risquerait d’aggraver ou d’étendre le différend dont la Cour est saisie ou d’en rendre le règlement plus difficile

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The Russian Federation shall immediately suspend the military operations that it commenced on 24 February 2022 in the territory of Ukraine ;

The Russian Federation shall ensure that any military or irregular armed units which may be directed or supported by it, as well as any organizations and persons which may be subject to its control or direction, take no steps in furtherance of the military operations referred to in point (1) above ;

Both Parties shall refrain from any action which might aggravate or extend the dispute before the Court or make it more difficult to resolve ».

Un fin observateur a fait remarquer – fort justement à nos yeux – le glissement sémantique discret auquel a procédé le juge de la Haye dans les deux premiers points, en comparaison avec les griefs présentés par l’Ukraine dans sa demande en indication de mesures conservatoires :

« Why is this important ? Because in changing the language – presumably used by Ukraine to buttress the jurisdictional link to the Genocide Convention – the Court is avoiding creating an abusive escape valve by which Russia could say that no military operations are being conducted that have as their ‘stated purpose and objective’ the prevention of genocide » (Note 2)

Le débat interne entre les membres de la CIJ (moins un absent)

Les deux premiers points ont fait l’objet d’un vote au sein de la CIJ : treize juges en faveur et deux contre, tandis que le troisième point a été adopté à l’unanimité des membres de la CIJ.

En examinant le décompte détaillé du vote de chaque juge, il convient de noter que, pour une raison qui n’est pas indiquée dans le texte de l’ordonnance (et devrait être connue), le seul juge de la CIJ originaire de l’Amérique latine (le Brésilien Antonio Augusto Cancado Trindade) n’a pas pris part au vote auquel ont participé les 14 autres juges de la CIJ de La Haye ainsi que le juge ad hoc désigné par l’Ukraine.

Le juge russe et la juge chinoise sont les deux membres de la CIJ qui ont été en désaccord avec leurs collègues et chacun l’a exprimé séparément : le juge russe a ajouté une déclaration de trois pages (voir texte ) tandis que sa collègue chinoise a ajouté une déclaration de deux (voir texte ).

Pour sa part, le juge ad hoc désigné par l’Ukraine (le Professeur Yves Daudet) a également joint une déclaration critiquant le fait que la CIJ ait inclus l’Ukraine dans le troisième point (voir texte ). Sont également jointes les déclarations sur divers points d’interprétation du juge du Maroc (voir texte ), du juge de l’Allemagne (voir texte ) et du juge de la Jamaïque (voir texte ).

La non-comparution à La Haye : une stratégie sans effet notoire sur la procédure

Nous avions eu l’occasion d’analyser le fait que, le 7 mars, la Russie avait choisi de ne pas comparaître à la barre de La Haye pour assister aux auditions publiques.

Il avait alors été expliqué que, contrairement à d’autres tribunaux internes dans lesquels la non-comparution de l’une des parties a des conséquences procédurales, la procédure contentieuse devant le juge de La Haye ne prévoit pas de conséquences majeures et se poursuit normalement :

 » D’un point de vue strictement juridique, il convient de souligner que, sur le plan procédural, la non-comparution de l’un des deux États dans une procédure contentieuse devant la CIJ n’affecte pas le déroulement de la procédure : on considère que si la possibilité de défendre son point de vue et de présenter ses contre-arguments n’est pas utilisée par l’Etat, cela n’affecte pas la procédure elle-même, et doit encore moins la retarder

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Desde la perspectiva estrictamente jurídica cabe precisar que procesalmente hablando, la no comparecencia de uno de los dos Estados en un procedimiento contencioso ante la CIJ no afecta mayormente la marcha de este : se considera que si la oportunidad de defender su punto de vista y presentar sus contra alegatos es desaprovechada por uno de los dos contendores, ello no tiene por que afectar el procedimiento en sí y mucho menos dilatarlo »  » (Note 3).

Au paragraphe 23 de son ordonnance sur les mesures conservatoires adoptée le 16 mars, la CIJ a réaffirmé la portée de cette règle de procédure, non sans inviter la Russie à changer de stratégie à l’avenir, tant pour la phase sur sa compétence que pour la phase sur le fond, et procéder à comparaître devant la justice de La Haye.

L’extrême urgence et le caractère irréparable du dommage : véritables  » moteurs  » des mesures conservatoires du juge de La Haye

Comme on le sait, en plus d’établir une compétence « prima facie » de la CIJ, c’est la gravité d’une situation donnée, l’extrême urgence et le caractère irréparable des dommages causés qui constituent les véritables « moteurs » d’une demande en indication de mesures conservatoires au juge de La Haye : c’est en fonction de la façon dont ces aspects sont présentés, et du degré de conviction que l’Etat parvient à communiquer à chacun des 15 juges, que la réponse du juge de La Haye peut être rapide et positive.

Si, par exemple, un État porte plainte contre un autre État devant la CIJ en alléguant l’extrême gravité de ce qui se passe, ses plus hautes autorités indiquant être victime d’une « agression » et d’une « invasion » et ce, sans rompre les relations diplomatiques avec l’État incriminé, et sans les convaincre sur le caractère irréparable des dommages causés, le juge international de La Haye peut interpréter que la gravité alléguée n’est pas si évidente (et en déduire que la prétendue urgence ne mérite pas une plus célérité de sa part) : cette situation particulière (et somme toute, assez inhabituelle) s’est produite en 2010 entre le Costa Rica et le Nicaragua.

Dans le cas de l’Ukraine, où les qualificatifs d’ »agression  » et d’ »invasion  » correspondent parfaitement à ce que l’on peut observer (malgré la dénomination officielle russe d’ »opération militaire spéciale« ), ses autorités ont choisi de rompre immédiatement les relations diplomatiques avec la Russie le 24 février 2022.

La CIJ a ordonné ces mesures d’urgence demandées par l’Ukraine contre la Russie de façon extrêmement rapide : demandées le 26 février par l’Ukraine, elle a convoqué les deux États à des audiences publiques le 7 mars, et elles ont été indiquées le 16 mars.

Afin de se faire une idée des délais dont disposent les juges de la CIJ pour délibérer et ordonner des mesures conservatoires, nous citerons à quelques cas intéressants (il s’agit d’une liste non exhaustive) d’ »urgences » alléguées devant le juge de La Haye :

– dans le différend territorial Burkina Faso/Mali, la demande envoyée « par téléphone et télégramme » par le Burkina Faso le 30 décembre 1985 a été acceptée et ordonnée par la CIJ le 10 janvier 1986 (voir texte) ;

– dans l’affaire Breard (Paraguay c. Etats-Unis), concernant l’exécution d’un citoyen paraguayen, le Paraguay a déposé une demande de mesures conservatoires le 3 avril 1998 contre les Etats-Unis et le 9 avril 1998, la CIJ les a ordonnées, demandant la suspension immédiate de l’exécution de la peine de mort (voir texte) ;

– dans son exploit historique contre les Etats-Unis (1984), le Nicaragua a obtenu que la CIJ accorde les mesures conservatoires demandées le 9 avril 1984 un mois plus tard (10 mai 1984), visant à suspendre les opérations paramilitaires perpétrées avec l’assistance et/ou l’aide des Etats-Unis sur son territoire (voir texte) ;

– en matière d’environnement, l’Australie a demandé des mesures à la CIJ le 9 mai 1973 et la CIJ a ordonné (par 8 voix contre 6) à la France de suspendre ses essais nucléaires le 22 juin 1973 (voir le texte de son ordonnance) ;

– dans l’affaire Argentine contre Uruguay (affaire de pollution d’une usine de pâte à papier), l’Argentine a demandé des mesures conservatoires à la CIJ le 4 mai 2006, qui ont été rejetées (14 voix contre 1 à la CIJ) le 13 juillet 2006 (voir ordonnance).

Il convient de noter que la plus longue  » urgence  » à être partiellement déclarée comme telle par la CIJ dans son histoire est celle relative aux mesures conservatoires demandées par le Costa Rica contre le Nicaragua en 2010 : formellement soumise à la CIJ le 18 novembre 2010 (voir texte, souscrit – contrairement aux affaires précitées – par un fonctionnaire subalterne), la CIJ n’a adopté son ordonnance que le 8 mars 2011 (voir texte), indiquant aux deux Etats de se retirer de ce qu’elle a appelé le « territoire contesté » jusqu’en décembre 2015 (décision sur le fond) : un territoire figurant dans les cartes officielles des deux Etats comme appartenant au Costa Rica, et ce depuis 1897.

Une nouvelle victoire ukrainienne face à l’insensé

L’indéniable victoire diplomatique de l’Ukraine devant la justice internationale ce 16 mars 2022 risque d’isoler davantage la Russie aux yeux de la communauté internationale.

Le 2 mars 2022, a l’Assemblée générale des Nations unies, seules la Biélorussie, la Corée du Nord, l’Érythrée et la Syrie ont voté avec la Russie contre une résolution condamnant fermement son action militaire en Ukraine (voire notre note sur cette résolution).

Le fait que la Russie refuse de se conformer à cette décision du juge de La Haye (en prétendant ou en laissant entendre d’une manière ou d’une autre que la CIJ et ses juges ne sont pas des juristes impartiaux) consolidera encore cette situation d’isolement prononcé : il convient de noter que le non-respect d’une décision de la CIJ, contrairement à une idée faussement répandue, est une situation qui compte avec peu de précédents dans l’histoire de la CIJ (Note 4).

Si nécessaire (et il est très probable que ce soit le cas), la CIJ pourra même recourir à un mécanisme de suivi de ses mesures conservatoires, récemment créé (décembre 2020). Sauf erreur de notre part, ce mécanisme récent n’a pas fait l’objet d’une étude ou d’une analyse plus approfondie, et ce cas de probable irrespect à la Cour nous permettra de connaître plus en détail son fonctionnement (Note 5 ).

Le droit de la force contre la force du droit : l’impasse russe

Comme cela a été soutenu devant la CIJ à plusieurs reprises et examiné par les juges de La Haye, le droit à la force a peu de chances de prévaloir sur la force du droit : c’est tout bonnement aller a l’encontre de toute l’évolution à partir de l’ordre juridique international établi en 1945, qui interdit strictement le recours à la force entre les États pour résoudre leurs différends.

Dans une récente résolution (voir texte), l’Institut de Droit International s’est joint a la condamnation sans appel de la Russie en indiquant que

« Aucun argument de nature politique, y compris des arguments de sécurité, ne peut servir de justification au non-respect des règles de base du système juridique que la communauté internationale a forgées au prix de tant de sacrifices par le passé. Le multilatéralisme, et non le recours à l’action unilatérale, doit guider la conduite des États en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationales.

L’Institut constate que la responsabilité internationale de la Fédération de Russie est engagée pour la violation grave d’obligations découlant de normes impératives du droit international et qu’à ce titre, la Russie s’expose à des mesures appropriées conformément au droit international et sans préjudice du droit de légitime défense de l’Ukraine ».

Il convient de noter qu’une autre juridiction internationale, également basée à La Haye, la Cour Pénale Internationale (CPI), a ouvert une enquête spécifique sur ce qui se passe en Ukraine depuis le 24 février, en réaction aux images insoutenables de populations civiles bombardées par la Russie et à la destruction des infrastructures de base (électricité, eau, gaz) en plein hiver, laissant une grande partie de la population ukrainienne démunie et abandonnée à son sort, notamment dans certaines grandes villes (Note 6). Le 16 mars, le Procureur de la CPI en personne s’est rendu dans la capitale ukrainienne ainsi qu’en Pologne (voir communiqué de presse officiel).

On peut prévoir que cette ordonnance lue par la Présidente de la CIJ le 16 mars 2022 constituera aussi un tout premier échelon en vue d’une longue bataille juridique à venir : celle visant à obtenir de la Russie des réparations et des compensations pour les graves dommages causés à l’Ukraine. Il y a presque 40 ans, c’est avec cette même intention que le Nicaragua s’était présente devant la CIJ (en 1984), face aux destructions causées, financées et orchestrées par les États-Unis sur son territoire à travers la  » contra  » nicaraguayenne (Note 7). Pour en revenir au cas de l’Ukraine, cette note de presse des Nations Unies en date du 16 mars indique que le décompte des dommages causés par la Russie est initié.

Il convient enfin de noter que les actions de la Russie depuis les premières heures du 24 février ont provoqué une condamnation généralisée au sein de la communauté internationale comme rarement observé : celle-ci s’est exprimée dans diverses enceintes des Nations-Unies, a été renforcée par un régime sans précédents de sanctions économiques et commerciales contre l’économie d’un État.

En guise de conclusion

Quelque chose de profond s’est brisé en Russie depuis l’aube du 24 février 2022 et aucun Etat du monde n’a intérêt à suivre la Russie dans cette voie sans issue dans laquelle elle s’est engagée. Qui peut avoir à gagner quelque chose en faisant voler en éclat le droit international public comme le fait la Russie depuis cette date ?

C’est le choix des plus hautes autorités russes depuis cette date, consistant à violer et mettre de côté les principes les plus fondamentaux de l’ordre juridique international contemporain, qui doit tant à de nombreux États, dont la Russie. Dans la déclaration susmentionnée du juge ad hoc de l’Ukraine à la CIJ, le juriste français concluait à juste titre que :

« on ne saurait reprocher au président Poutine de se référer volontiers à l’histoire de la Russie et parfois à la période de l’Empire. Je forme le vœu qu’il se souvienne de l’initiative du tsar Nicolas II convoquant à La Haye en 1899 la première conférence de la paix, pierre angulaire de l’édification d’un ordre mondial en vue de la paix et du règlement pacifique des différends « .

Nicolas Boeglin
professeur de Droit International Public, Faculté de Droit, Université du Costa Rica (UCR).