« C’était le meilleur des temps, c’était le pire des temps » – Dickens
Par Richard N. Gardner − Avril 1974 − Source Foreign Affairs
Ce que Dickens a écrit sur le dernier quart du XVIIIe siècle ne correspond que trop bien à la période actuelle. La quête d’une structure mondiale qui garantisse la paix, fasse progresser les droits de l’homme et fournisse les conditions du progrès économique – pour ce que l’on appelle vaguement l’ordre mondial – n’a jamais semblé aussi frustrante mais en même temps étrangement porteuse d’espoir.
Il est certain que le fossé n’a jamais été aussi grand entre l’objectif et la capacité des organisations internationales censées mettre l’humanité sur la voie de l’ordre mondial. Nous sommes témoins d’une flambée de nationalisme à court terme qui semble ignorer les implications économiques, politiques et morales de l’interdépendance. Pourtant, jamais il n’y a eu une reconnaissance aussi répandue parmi les dirigeants intellectuels du monde entier sur la nécessité de la coopération et la planification sur une base véritablement mondiale, au-delà des pays, au-delà de la région, en particulier au-delà du système social. Jamais il n’y a eu une croissance si extraordinaire du potentiel constructif des organisations privées transnationales – et pas seulement les entreprises multinationales mais des associations internationales de toute nature dans lesquelles des personnes partageant les mêmes idées dans le monde entier tissent des modèles efficaces d’action mondiale. Et nous n’avons jamais vu un éventail aussi impressionnant de négociations en cours visant à la gestion coopérative des problèmes mondiaux. Aux expressions familières comme « explosion de la population » et « explosion des communications », nous devrions maintenant ajouter « explosion de la négociation ».
Chapitre 1
Ce qui est « le pire » de notre époque pour ceux qui souhaitent un progrès rapide vers l’ordre mondial est assez clair. Les Nations unies sont très loin de pouvoir s’acquitter des responsabilités qui lui sont assignées par sa Charte pour le maintien de la paix et de la sécurité internationale. La volonté des membres de l’ONU de risquer leurs intérêts à court terme pour le bien de la communauté semble se situer au niveau de la ville frontalière de High Noon, où les citoyens ont abandonné leur homme de loi dès que le hors-la-loi a été libéré de prison. Si un cas d’agression clair et sans ambiguïté était porté devant le Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale aujourd’hui, il y aurait peu de chance pour qu’une majorité de membres la traite comme telle ou vienne en aide à la victime.
Le concept de sécurité collective de la Charte est manifestement mort ; même pour la « paix » de type consentement, la mise en place des dispositions constitutionnelles et financières convenues n’a guère progressé. Les principaux forums économiques du monde ne sont pas en meilleure forme. Contrairement à ce qui se passait dans des temps plus heureux, personne ne soumet aujourd’hui de question majeure à l’ECOSOC, à la CNUCED, au GATT, à la FIM ou à l’OCDE 1 avec l’espoir d’un résultat constructif. Même la Communauté européenne menace de s’effondrer sous les pressions économiques et politiques actuelles.
Dans cette situation malheureuse, peu de gens conservent une grande confiance dans les stratégies plus ambitieuses pour l’ordre mondial qui étaient largement soutenues il y a une génération – « fédéralisme mondial », « révision de la charte » et « paix mondiale par le droit mondial ». Le consensus sur les valeurs fondamentales et la volonté de confier des intérêts vitaux au jugement de la communauté n’existent manifestement pas. Il suffit de s’imaginer une convention constitutionnelle mondiale comprenant Messieurs. Nixon, Brejnev, Mao, Brandt, Pompidou, Castro, Peron et Kadhafi, sans parler de Mesdames Golda Meir et Indira Gandhi. Sur quelles règles ou procédures de gouvernement mondial pourraient-ils s’entendre ?
Les mêmes considérations suggèrent l’utilité douteuse de la tenue d’une conférence de révision de la Charte. Pour modifier la Charte des Nations unies, cela requiert l’approbation de deux tiers des membres, dont l’ensemble des cinq membres permanents. Si l’on examine attentivement l’attitude des membres de l’ONU face à des propositions spécifiques, on découvre que la conséquence la plus probable d’une révision complète de la Charte serait de diminuer plutôt que d’améliorer la force de l’organisation.
Comme dans le cas de la Constitution américaine, nous avons plus de chances de progresser en appuyant sur les instrument à la limite de ses potentialités par l’utilisation créative, en ne demandant des modifications que sur des sujets soigneusement sélectionnés lorsqu’elles semblent à la fois nécessaires et susceptibles d’être adoptées par la majorité requise par la Constitution.
Tout comme le fédéralisme mondial et la révision de la Charte semblent aujourd’hui à court de possibilités, l’idée démodée d’atteindre « la paix mondiale par le droit mondial » au moyen d’une cour internationale de justice considérablement renforcée. Les membres des Nations unies semblent moins disposés que jamais à confier des intérêts vitaux aux 15 hommes à La Haye, comme le montre le très peu de pays qui sont prêts à accepter les compétences juridiques obligatoires de la Cour sans réserves paralysantes. Dans les deux cas actuellement devant la Cour – une affaire impliquant la « guerre du cabillaud » entre l’Islande et le Royaume-Uni, l’autre le nucléaire français dans le Pacifique – les pays « défendeurs », l’Islande et la France, ont même refusé de se présenter.
Cette réticence à accepter la compétence de la Cour reflète en partie un manque de confiance dans la compétence et l’indépendance de certains de ses juges, mais même si tous avaient les qualités intellectuelles et morales de Solon de Athènes, le problème le plus profond resterait encore à résoudre. Les pays sont réticents à l’idée de risquer des jugements défavorables de la part de tiers qu’ils ne peuvent pas contrôler ; en outre, ils sont réticents à s’engager et voir leurs controverses tranchées selon les règles de droit international dont la légitimité peut être douteuse, incapable de changer lorsque les circonstances évoluent et incertain de l’état général de l’application de la loi.
Si un gouvernement mondial instantané, une révision de la Charte et une Cour internationale grandement renforcée n’apportent pas les réponses, quel espoir de progrès existe-t-il ? La réponse ne satisfera pas ceux qui cherchent des solutions simples à des problèmes complexes, mais il tient essentiellement à cela : L’espoir de l’avenir prévisible ne réside pas dans la construction de quelques institutions centrales ambitieuses d’appartenance mondiale et de compétence générale, comme cela a été envisagé lors de la fin de la dernière guerre. Il réside plutôt dans les pays beaucoup plus décentralisés, aux processus désordonnés et pragmatiques d’invention ou adaptation d’institutions à compétence limitée et de membres sélectionnés pour traiter des problèmes spécifiques au cas par cas, la nécessité de la coopération étant perçue par les nations concernées. De telles institutions à compétence limitée auront une meilleure chance de faire ce qui doit être fait pour rendre possible un « État de droit » entre les nations – fournissant des méthodes pour changer la loi, la faire appliquer quand elle est modifiée et développer la perception d’intérêts communs qui est la condition préalable à une coopération fructueuse.
En bref, la « maison de l’ordre mondial » devra être construite à partir du bas vers le haut plutôt que du haut vers le bas. Cela ressemblera à une grande « confusion bourdonnante », pour reprendre la célèbre description de la réalité de William James, mais avec une course finale autour de la souveraineté nationale, l’érodant pièce par pièce, accomplira bien plus que l’assaut frontal à l’ancienne. Bien sûr, pour des raisons politiques et administratives, certains de ces arrangements spécifiques devraient être mis en relation avec les institutions centrales du système des Nations unies, mais le principal est que les fonctions essentielles soient remplies.
La question est de savoir si cette approche plus modeste peut faire le travail. Peut-elle vraiment faire entrer l’humanité dans le XXIe siècle avec des perspectives raisonnables de paix, de bien-être et de dignité humaine ? L’argument jusqu’ici suggère qu’il vaudrait mieux, car il ne semble pas y avoir une alternative. Mais les preuves suggèrent également certains motifs pour un optimisme prudent.
Chapitre 2
L’aspect encourageant de la situation actuelle est que, même si les nations résistent aux sirènes d’un « gouvernement mondial » et à « l’abandon de la souveraineté », les intérêts technologiques, économiques et politiques les obligent à établir des accords de plus en plus étendus pour gérer leur interdépendance mutuelle. Il est instructif de réfléchir aux implications institutionnelles des négociations dans lesquelles les nations étaient déjà engagées avant que la « crise énergétique » n’empêche l’attention internationale à l’automne 1973. Bien que certaines de ces tâches de renforcement des institutions puissent être entravées ou repoussées par le problème énergétique, tous sont maintenant durablement fixés dans l’agenda diplomatique.
1. Les nations non communistes sont engagées dans une négociation à long terme pour la réforme du système monétaire international, visant à développer un nouveau système de réserves et de règlements pour remplacer la norme du dollar et à améliorer le processus d’ajustement de la balance des paiements. La réalisation de ces objectifs nécessiterait presque certainement une revitalisation du Fonds monétaire international, qui disposerait de pouvoirs sans précédent pour créer de nouvelles réserves internationales [DTS ?, NdSF] et pour influencer les décisions nationales sur les taux de change et sur les politiques monétaires et fiscales nationales. Un FMI ainsi renforcé pourrait être habilité à soutenir ses décisions par des sanctions multilatérales significatives, telles que des surtaxes uniformes sur les exportations des pays excédentaires non coopératifs et la rétention des crédits et des facilités de réserve multilatérales et bilatérales des pays déficitaires récalcitrants.
2. Le même groupe de nations est lancé dans un effort parallèle de réécriture des règles de base pour la conduite du commerce international. Entre autres choses, nous chercherons à introduire de nouvelles règles dans l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce afin de couvrir toute une série d’obstacles non tarifaires jusqu’alors non réglementés. Ces mesures soumettront les pays à un degré de surveillance internationale sans précédent sur des politiques « intérieures » jusqu’ici sacro-saintes, telles que le soutien des prix agricoles, les subventions et les pratiques de marchés publics qui ont des effets transnationaux. De nouvelles normes sont également envisagées pour réglementer les mesures protectionnistes visant à faire face à la « perturbation du marché » par les importations. Pour rendre les nouvelles règles du jeu significatives, devront être amélioré les modalités de consultations, la conciliation et l’exécution de décisions de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce. En outre, comme nous le verrons, les crises des secteurs de l’énergie et de l’alimentation ont suscité une nouvelle inquiétude quant à l’accès aux matières premières et un besoin évident de nouvelles règles de base en matière de contrôle des exportations.
3. Ces dernières années, la tendance a été à une augmentation constante des ressources des agences multilatérales de développement et d’assistance technique, par opposition à des efforts bilatéraux stagnants ou en déclin. Cela devrait renforcer l’autorité de la Banque mondiale, des banques régionales de développement et du Programme des Nations unies pour le développement des politiques économiques des pays riches et des pays pauvres. D’ici la fin de cette décennie, une partie des fonds d’aide pourrait être canalisée vers les agences internationales à partir de sources indépendantes des prises de décision nationales – beaucoup ont proposé une forme de « lien » entre la création de réserves monétaires et l’aide au développement et un arrangement pour le paiement aux agences internationales des redevances provenant de l’exploitation des ressources minérales des fonds marins.
4. Les prochaines années devraient voir un renforcement continu de nouvelles agences mondiales et régionales chargées de protéger l’environnement mondial. En plus d’une surveillance complète de l’air, de l’eau et du sol de la terre et des effets des polluants sur la santé humaine, nous pouvons nous attendre à de nouvelles procédures pour mettre en œuvre le principe de responsabilité de l’État pour les actions nationales qui ont des conséquences environnementales transnationales. Incluant probablement une sorte de procédure de « déclaration internationale d’impact environnemental » par laquelle au moins certaines nations acceptent de faire examiner certains types de décisions environnementales par des autorités scientifiques indépendantes. Dans le même temps, les autorités scientifiques internationales seront dotées de pouvoirs plus étendus pour promulguer et réviser des normes limitant la pollution de l’air et des océans.
5. Nous entrons dans une phase entièrement nouvelle de préoccupation internationale et d’action internationale sur le problème de la population, dramatisée par la tenue cette année de la première Conférence mondiale sur la population qui se déroulera au niveau politique. D’ici la fin de cette décennie, une majorité de nations auront probablement des politiques démographiques explicites, dont beaucoup sont conçues pour atteindre un taux zéro de croissance de la population à une date précise. Ces politiques nationales et leur objectifs seront établis et mis en œuvre dans la plupart des cas avec l’aide des agences internationales. Sous leurs auspices, plusieurs milliards de dollars de ressources nationales et internationales seront mobilisés pour atteindre un objectif fondamental des droits de l’homme déjà proclamé par les Nations unies dans la résolution 2542 (XXIV) de l’Assemblée générale – que chaque famille dans le monde possède « les connaissances et les moyens nécessaires pour déterminer librement et de manière responsable le nombre et l’espacement de leurs enfants ».
6. Une Conférence mondiale de l’alimentation a été programmée tardivement pour traiter le problème longtemps négligé de la garantie d’une alimentation suffisante pour approvisionner la population mondiale en croissance rapide. Alors que les réserves de nourriture et de terres arables diminuent sous l’impact des mauvaises récoltes et de pèches décevantes, il y a une inquiétude croissante sur la « sécurité alimentaire mondiale ». La conférence devrait déboucher sur des efforts visant à accroître la productivité agricole, assurer la maintenance de réserves alimentaires adéquates et d’aide alimentaire.
7. Lors de la Conférence sur le droit de la mer de 1974 et au-delà – dans ce qui représente peut-être plusieurs années de négociations très difficiles – il devait finalement émerger éventuellement un nouveau régime international régissant les océans du monde. Tous s’accordent à dire qu’une nouvelle législation est nécessaire de toute urgence sur des questions aussi cruciales que la mer territoriale, le passage par les détroits internationaux, la pêche, l’exploitation des ressources minérales des fonds marins, la réglementation de la pollution marine et la conduite de la recherche scientifique. Pour donner un sens à ces nouvelles règles de droit, il faudra prévoir des dispositions strictes pour garantir le respect des règles, ainsi qu’un règlement obligatoire des litiges. Les responsabilités réglementaires de la nouvelle agence des océans sont susceptibles de dépasser celles de toute organisation internationale existante.
8. Comme l’a laissé présager la conférence INTELSAT, et, conformément aux responsabilités déjà inscrites en principe dans l’Union internationale des télécommunications (UIT) et les Nations Unies, il est presque certain que de nouvelles règles et institutions seront créées pour réglementer les nouvelles technologies de communication, notamment la diffusion directe par satellite. Tout en offrant certaines garanties contre l’intrusion indésirable d’émissions étrangères, ces accords viseront à maximiser le potentiel d’utilisation des communications par satellite, pour promouvoir le commerce et le développement économique ainsi que la culture et la compréhension mondiale. On trouvera très probablement le moyen de donner aux Nations Unies et à d’autres organisations internationales l’accès à cette nouvelle technologie à des fins opérationnelles et informationnelles. L’UIT et d’autres agences se verront probablement attribuer de nouveaux pouvoirs pour répartir les fréquences radio et les orbites de stationnement des satellites entre les utilisateurs.
Il s’agit là de cas où des négociations sont déjà en cours ou prévues dans un avenir proche. En outre, on pourrait ajouter deux autres points qui ont déjà été, pourrait-on dire, négociés âprement au fil des ans ; néanmoins, ils sont tellement critiques qu’il est essentiel que des progrès soient réalisés – et les nations doivent être amenées à le savoir.
9. À un moment donné, dans les années à venir, le monde va se déplacer au delà de l’accord américano-soviétique sur les armes stratégiques ou que le Pacte de Varsovie de l’OTAN, sur une certaine mesure de réduction des forces, à un ensemble de négociations véritablement multilatérales (comparables à celles pour le traiter sur la non-prolifération) visant à limiter les armes conventionnelles. Il semble inévitable que les Nations-Unies et peut-être leur organes régionaux se verront confier de nouvelles responsabilités pour l’administration de ces mesures de maîtrise des armements et de désarmement, notamment des moyens de vérification et d’exécution.
10. Et enfin, malgré l’impasse constitutionnelle de l’ONU concernant le maintien de la paix, il y aura en pratique un recours croissant aux forces des Nations-Unies pour contenir les conflits locaux. Les différends relatifs à l’autorisation, au financement et au contrôle opérationnel seront résolus au cas par cas, lorsque les intérêts des pays clés convergeront, comme ce fut déjà le cas lors du lancement de la Force d’urgence des Nations unies au Moyen-Orient. Les États-Unis, l’Union soviétique et la Chine se comportant chacun « davantage comme un pays et moins comme une cause », quelques principes de non-ingérence mutuelle dans les affaires intérieures d’autres pays sont susceptibles d’être travaillés soit bilatéralement, soit sous les auspices des Nations unies. Un corollaire de ces accords seront des accords internationaux de maintien de la paix pour patrouiller aux frontières, superviser les élections et vérifier le respect des normes de non-intervention.
Cette liste se lit-elle comme un décalogue, plus convaincant comme un état de ce que les nations devraient faire dans la poursuite de leur intérêt éclairé que comme une prédiction de ce qu’elles feront réellement ? Que le lecteur qui a cette impression revienne sur les dix points. Certes, il n’y a pas une seule de ces négociations spécialisées qui n’ait pu être gâchée et réduite à néant par les mêmes forces de nationalisme de court terme qui ont paralysé les institutions centrales des Nations Unies. N’est-il pas totalement irréfléchi de prédire que nous verrons des changements très substantiels dans la grande majorité de ces domaines d’ici la fin de la décennie ?
La raison en est simple : pour la plupart des sujets, peut-être même pour tous, l’échec n’est tout simplement pas une alternative acceptable dans les coalitions décisives de nations. La nécessité ressentie n’est souvent pas assez forte pour commander l’assentiment à des principes généraux avec des conséquences imprévisibles ; mais elle peut conduire à un accord sur des mesures et des réglementations spécifiques.
En bref, l’approche au cas par cas peut produire quelques concessions remarquables de « souveraineté » qui ne pourraient pas être obtenues sur une base générale. L’Union soviétique, la Chine et les États-Unis peuvent ne pas être en mesure de s’entendre sur les règles générales qui devraient couvrir le maintien de la paix des Nations unies dans toutes les éventualités futures non spécifiées, mais ils peuvent très bien convenir d’une force de maintien de la paix des Nations unies pour assurer un règlement permanent au Moyen-Orient qui leur convienne par ailleurs. Les trois mêmes pays n’accepteront probablement pas la juridiction obligatoire de la Cour internationale de justice pour tous les différends auxquels ils pourraient être parties, mais ils pourraient très bien convenir d’un mécanisme efficace de règlement obligatoire des différends par une tierce partie sur les sujets spécifiques traités dans un nouvel accord sur le droit de la mer – dans lequel ils reconnaissent les intérêts nationaux impérieux d’amener les autres nations ainsi qu’eux-mêmes à se conformer aux règles. Ainsi, même si nous ne verrons pas de « gouvernement mondial » dans le sens traditionnel d’une autorité mondiale unique et globale, des éléments clés de la planification et de la gestion planétaires se produiront sur ces problèmes très spécifiques où les faits d’interdépendance forcent les nations, dans leur intérêt personnel éclairé, à abandonner la prise de décision unilatérale en faveur de processus multilatéraux.
Chapitre 3
Pour l’instant, il peut sembler que la « crise énergétique » a opéré pour réduire les chances de progrès sur certains de ces fronts d’action multilatéraux clés. Il est certain qu’il a reporté un nouvel accord monétaire, déclenché une série d’actions nationalistes affectant le commerce, contribué à ce que le Congrès américain rechigne à accepter la part américaine dans l’activité de prêt à taux réduit de la Banque mondiale, compromis certaines mesures nationales pour l’environnement aux États-Unis et ailleurs, et fortement affecté l’équilibre alimentaire de pays de plus en plus dépendants des engrais. Il n’existe aucune règle dans les affaires internationales selon laquelle les choses doivent s’aggraver avant de pouvoir s’améliorer ; elles peuvent simplement continuer à s’aggraver. Même avec une certaine baisse des prix du pétrole, il faudra un effort de coopération particulier pour que les pays industrialisés puissent absorber l’impact économique de l’augmentation du prix du pétrole sans avoir recours à des politiques de clochardisation. Il faudra une grande habileté politique pour maintenir le flux de l’aide au développement vers les pays en développement pauvres en ressources qui ont peu à offrir aux nations industrialisées en retour. Et il faudra encore plus d’ingéniosité pour « recycler » une partie des recettes pétrolières supplémentaires en faveur de ces pays afin qu’ils puissent atteindre leurs objectifs de développement minimum.
Mais si l’on adopte une vision à plus long terme, il devient évident que, loin de réduire l’importance pratique d’un accord multilatéral sur des sujets spécifiques, la « crise énergétique » a rendu l’agenda existant encore plus crucial, et a en fait ajouté ce qui est en réalité un nouveau point d’action. Depuis quelques années, nous parlons de la rareté des ressources en termes de limites physiques ; ce qui apparaît aujourd’hui, c’est que bien avant d’approcher de telles limites, nous sommes confrontés à ce que Lester Brown a appelé « la politique mondiale émergente de la rareté des ressources ». Le problème n’est pas seulement d’augmenter l’offre totale de matériaux rares, mais aussi d’assurer leur répartition équitable entre les pays. De grandes parties du monde dépendent des exportations alimentaires des États-Unis, tout comme les États-Unis sont devenus dépendants du pétrole du Moyen-Orient. L’interruption unilatérale de ces ressources vitales pour des raisons politiques, économiques ou de conservation pourrait avoir de graves conséquences, au point même de déclencher un conflit international. Au début de la Seconde Guerre mondiale, Roosevelt et Churchill ont proclamé une Charte de l’Atlantique dont l’objectif d’après-guerre était « l’accès, dans des conditions d’égalité, au commerce et aux matières premières du monde ». Au cours des trois décennies de négociations qui se sont écoulées depuis lors, nous nous sommes concentrés presque exclusivement sur l’accès aux marchés. Au cours des prochaines décennies, nous devrons mettre un nouvel accent sur les arrangements visant à garantir un accès raisonnable à des ressources rares.
Au cours des prochains mois, il semble probable que les premières réponses au problème spécifique du pétrole seront recherchées dans une série de négociations de plus en plus large qui en viendra à englober les pays producteurs et consommateurs. Mais il est déjà clair que ces négociations ne se limiteront pas aux seules conditions, y compris le prix, auxquelles le pétrole sera dorénavant mis à disposition par ses principaux producteurs. Ces derniers ont clairement fait savoir que les « conditions » qu’ils entendent imposer s’étendent au moins au transfert de technologie et aux investissements, ainsi qu’au prix et à la disponibilité des matières premières et des produits finis qui passent actuellement des principaux pays consommateurs de pétrole aux producteurs de pétrole. En outre, une fois que d’autres pays en développement seront impliqués, d’autres sujets pourraient faire partie du marché multilatéral qui pourrait être nécessaire, tels que l’accès au marché pour les exportations des pays en développement, la participation des producteurs de pétrole à l’aide et au secours des pays consommateurs en développement, et les dispositions relatives aux denrées alimentaires qui garantissent sa disponibilité et son prix à des conditions parallèles à celles qui ont été élaborées pour le pétrole.
Selon toute vraisemblance, ces négociations ne seront pas engorgées dans le cadre des négociations commerciales déjà programmées, dont les principes ont été convenus à Tokyo l’automne dernier. Mais ce qui est certainement élaboré pour et autour de la question du pétrole aura un impact majeur sur ces négociations – et pourrait bien laisser en suspens de nombreuses questions de principe plus larges impliquées dans la question de l’accès aux ressources. Ces questions sont devenues critiques, et nous devons examiner attentivement l’état actuel du droit international et de l’organisation internationale et ce qui peut être fait à ce sujet.
Il n’est pas surprenant qu’après trois décennies de négligence, l’état actuel soit loin d’être satisfaisant. L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce contient une interdiction générale de l’utilisation des contrôles à l’exportation et à l’importation (article XI) ainsi qu’une exigence selon laquelle les contrôles à l’exportation et à l’importation ne doivent pas établir de discrimination entre les pays (article I). Mais un article ultérieur ajoute des exceptions à ces règles – et des exceptions aux exceptions – ce qui rend extrêmement difficile de discerner des orientations cohérentes pour la politique nationale. 2. Et, qui plus est, tous ces principes sont effectivement viciés par un article ultérieur de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (XXI) qui déclare qu’aucune disposition de cet accord ne sera interprétée comme « empêchant une partie contractante de prendre toute mesure qu’elle estimera nécessaire à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité … prise en temps de guerre ou dans toute autre situation d’urgence sur le plan international ».
Un objectif majeur des prochaines négociations commerciales devrait être d’intégrer de nouvelles règles plus strictes. Au minimum, ces dernières devraient interdire l’utilisation de contrôles à l’exportation ou d’autres contrôles pour des raisons politiques. Un pays ne devrait pas être autorisé à couper ou menacer de couper ses exportations afin de modifier la politique d’un autre pays (bien que des exceptions doivent être accordées pour permettre aux pays de restreindre l’exportation d’armes et d’informations de sécurité nationale, ainsi que pour restreindre le commerce au cours d’hostilités réelles). Les nouvelles règles devraient également chercher à définir plus précisément les objectifs économiques, de conservation et autres pour lesquels les exportations peut être limitée, et devrait mettre davantage l’accent sur la nécessité tenir compte des intérêts d’autrui. Le plus important de tout, puisque les règles sur ce sujet complexe exigeront inévitablement une interprétation dans des circonstances spécifiques, les nouvelles procédures de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce devrait être créés en exigeant un préavis, une consultation, un avis de l’auteur, une interprétation itérative des règles et un règlement des litiges par des commissions de conciliation impartiales sous les auspices de l’accord.
Lorsqu’il s’avère que des pays ont violé les nouveaux principes et qu’il est juste qu’ils adaptent leurs politiques conformément aux décisions multilatérales, ils doivent faire face à la possibilité de représailles multilatérales. Si cela ne peut se faire dans le cadre de l’accord, il faudra peut-être le faire par l’intermédiaire de l’OCDE ou d’une autre instance multilatérale. Dans des situations extrêmes, des sanctions multilatérales peuvent même devoir être appliquées à des pays qui ne sont pas membres de l’accord, en partant du principe que la violation de normes communautaires largement acceptées menace gravement les intérêts de la communauté. Si nous pouvons proposer de couper les services aériens aux pays qui donnent refuge aux pirates de l’air, si nous pouvons envisager de refuser des installations portuaires aux nations qui polluent les océans avec leurs pétroliers, nous devrions certainement explorer la possibilité d’imposer des embargos multilatéraux sur le commerce, l’aide et les investissements aux nations qui menacent l’économie mondiale en retenant arbitrairement des matières premières vitales.
Aucun des pays arabes producteurs de pétrole ne fait partie de cet accord à l’exception du Koweït, mais un certain nombre d’entre eux (dont l’Arabie saoudite) se sont engagés dans des traités bilatéraux avec nous à s’abstenir des mesures de discrimination commerciale qu’ils ont récemment dirigées vers nous. 3. De plus, les pays ont voté pour la résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale des Nations unies de 1970, intitulée « Déclaration de principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États conformément à la Charte des Nations unies Nations ». L’un des principes clés de la Déclaration était le suivant : « Aucun État ne peut utiliser ou encourager l’utilisation d’instruments économiques, politiques ou tout autre type de mesures visant à contraindre un autre État à pour obtenir d’elle la subordination de l’exercice de ses droits souverains et d’en tirer des avantages de toute nature ».
Il s’agissait du groupe afro-asiatique aux Nations unies, comprenant les pays arabes, qui ont le plus insisté sur ce principe et pour la proposition selon laquelle elle faisait déjà partie du droit international. Bien sûr, leur motivation était d’empêcher les États-Unis et les d’autres pays industrialisés d’utiliser la puissance économique comme instrument de pression politique. Pas une seule voix ne s’est élevée aux Nations unies pour citer la pertinence de cette déclaration qui fait autorité en ce qui concerne l’embargo pétrolier arabe – ce qui est typique du « deux poids, deux mesures » qui prévaut actuellement dans l’organisation mondiale et explique en grande partie le scepticisme quant à l’intégrité de son processus décisionnel.
Toutefois, si nous n’adoptons pas une attitude excessivement moralisatrice sur ces questions, nous devons reconnaître que les États-Unis eux-mêmes ont été l’un des pires contrevenants dans l’utilisation des contrôles commerciaux de manière à produire un effet négatif sur d’autres pays. En raison de la pression du Congrès, le président a reçu l’autorité de couper l’aide aux pays commerçants avec Cuba ou le Nord Vietnam. L’été dernier, nous avons unilatéralement interrompu les exportations de soja et d’autres produits agricoles vers nos partenaires commerciaux en Europe au moment même où nous les pressions de modifier leurs politiques d’autosuffisance agricole et de devenir dépendants de notre production. Et la Chambre des représentants n’a adopté que récemment des amendements au projet de loi sur le commerce refusant le traitement de la nation la plus favorisée et les crédits commerciaux à l’Union soviétique et à d’autres pays à « économie non marchande » jusqu’à ce qu’ils accordent la libre émigration à leurs citoyens.
Il est évident, à la lumière des récents événements, que le concept même de système commercial ouvert et coopératif est sérieusement remis en question. Le commerce international devient fortement « politisé ». Cette tendance détruit les traditions d’accès raisonnablement libre et non discriminatoire aux marchés et aux approvisionnements qui sont essentiels dans un monde de plus en plus interdépendant.
Cordell Hull, secrétaire d’État sous Franklin Roosevelt, croyait à la théorie selon laquelle « si les marchandises ne peuvent pas traverser les frontières, les armées le feront ». Depuis la Charte des Nations unies, les pays ne sont plus autorisés à recourir à la force pour étayer leurs revendications économiques. Un peu en marge de l’interdiction légale, ces actions entraînent désormais des coûts et des risques qui les rendent politiquement indésirables. Mais si le concept de la Charte atlantique d’égalité d’accès aux matières premières ne peut être garanti par le recours à la force, nous devons le mettre en œuvre par des arrangements institutionnels qui comprennent une combinaison efficace des incitations à la coopération et des mesures dissuasives à l’égard des comportements destructeurs.
Dés lors, des amendements ont été proposés au projet de loi sur le commerce qui autoriseraient le Président à couper le commerce, l’aide et les investissements privés des pays qui nuisent à la communauté internationale en refusant de manière déraisonnable des produits de base essentiels. En utilisant ces nouveaux pouvoirs, notre gouvernement devrait agir multi-latéralement et non bilatéralement, pour au moins trois raisons. La première est que, dans la plupart des cas, une menace de représailles contre les coupures de matières premières n’aura que peu d’importance pratique si nous n’avons pas nos partenaires de l’OCDE avec nous. La seconde est que l’action unilatérale des États-Unis sera considérée par les autres comme un acte de nationalisme destructeur, à moins qu’elle ne soit liée à des règles et procédures multilatérales. La troisième est qu’un tel effort de « sécurité économique collective » pourrait dégénérer en une guerre économique Nord-Sud à moins qu’il ne soit fondé sur des principes acceptables pour un nombre important de pays développés et en développement.
Il est évident que les codes de conduite ne suffisent pas en soi. Il faudra, des deux côtés de la grande fracture économique, des perceptions plus éclairées de l’intérêt national. Ces dernières années, les pays développés ont manifestement manqué à leurs obligations en matière d’aide et de commerce, nécessaires pour faire de la Décennie pour le développement un succès. En partie en réponse à cet échec, en partie à cause d’un nationalisme malavisé, de nombreux pays en développement se sont engagés sous la bannière de la « souveraineté sur les ressources naturelles » – ne voyant pas que les pays développés ont également une « souveraineté » sur leurs ressources en capital, leur technologie et leurs marchés intérieurs, et que certaines limites de souveraineté mutuellement convenues sont essentielles pour donner toutes les possibilités à la souveraineté de tous. Ironiquement, les plus grandes victimes de la « souveraineté » que les pays de l’OPEP ont exercée en quadruplant le prix du pétrole en 1973 étaient les pays en développement eux-mêmes.
Il serait tragique que les pays en développement concluent du « succès » temporaire des pays de l’OPEP dans la hausse des prix du pétrole que les confrontations par le biais des cartels de producteurs et des nationalisations généralisées leur offrent désormais un meilleur avenir que la coopération. Les pressions croissantes sur les ressources sont prometteuses d’un certain pouvoir de négociation supplémentaire pour de nombreux pays en développement, mais en dehors du pétrole, les possibilités de succès des cartels de producteurs d’augmenter les prix sont très douteuses – soit les producteurs passent à côté de leurs intérêts et les réserves de change nécessaires pour une réduction collective de l’offre, ou les consommateurs ont aussi de nombreuses autres options sous la forme de stocks importants, de la production et la disponibilité de substituts. Le danger est qu’une politique de confrontation pourrait pousser les pays développés à adopter des politiques d’autosuffisance, privant les pays en développement de l’assistance technique, des capitaux et de l’accès au marché sans lesquels ils ne peuvent atteindre leurs objectifs de développement. Dans un contrecoup économique et politique, même les pays en développement riches en ressources seraient perdants ; et les pays pauvres seraient les plus grands perdants.
Au cours des prochaines années, les États-Unis et les autres pays industrialisés, dans leur intérêt personnel éclairé, devraient s’engager à prendre un certain nombre de mesures pour aider au développement économique des pays en développement – plus d’aide multilatérale, plus d’accès au marché pour les exportations des pays en développement, plus de transfert de technologie, une réserve alimentaire mondiale, plus d’investissements privés à des conditions mutuellement satisfaisantes, le partage des revenus de l’exploitation des fonds marins, l’émission de droits de tirage spéciaux pour les agences de prêt multilatérales et un nouveau regard sur les produits de base dans les situations particulières où ils peuvent être mis en pratique. En contrepartie, il peut être demandé aux pays en développement de participer à la construction d’un ordre économique coopératif qui comprendrait un accès non discriminatoire aux matières premières à des prix raisonnables.
Ainsi, les éléments d’un « marché de l’ordre mondial » entre les riches et les pauvres apparaissent plus clairement à la suite de la crise énergétique. La manière de le conclure n’est pas par le biais d’accords bilatéraux Nord-Sud qui ne peuvent que conduire à des frictions politiques et à une distribution injuste de l’aide et des matières premières. Trouver une solution véritablement multilatérale au problème énergétique, dans le cadre plus large des relations économiques entre les pays développés et les pays en développement, est peut-être le défi le plus urgent qui se pose aujourd’hui face aux institutions internationales et à leurs membres.
Chapitre 4
La nécessité d’un accord et d’une gestion multilatérale se fait donc de plus en plus grande et plus largement ressentir. Mais bien sûr, le besoin seul ne suffit pas. La plupart des dirigeants nationaux du monde entier n’ont pas besoin d’être persuadés qu’il serait bien préférable d’aborder les problèmes clés sur une base multilatérale et globale ; la question qui les préoccupe est de savoir si les règles et les organisations peuvent être mises en œuvre. À moins que certaines faiblesses structurelles majeures ne puissent être traitées plus efficacement, même les responsabilités existantes des agences internationales existantes vont lentement s’estomper, et les nouvelles responsabilités, aussi nécessaires soient-elles, ne seront tout simplement pas confiées aux anciennes ou aux nouvelles agences.
Les problèmes structurels étant d’origine politique, pour y remédier, il faudra non seulement de l’ingéniosité technique mais aussi un acte de volonté politique des principaux États membres. Les déficiences des institutions internationales que les gouvernements invoquent pour justifier leur contournement sont de leur propre fait. Il faut faire preuve d’une certaine créativité pour sortir de ce cercle vicieux. Pour paraphraser un slogan du mouvement pour la paix : « Tout ce que nous disons, c’est de donner une chance aux organisations internationales. »
Le problème structurel le plus évident se situe au niveau du processus décisionnel. Comment équilibrer le pouvoir de vote, non seulement avec les souverainetés, mais avec la responsabilité de la mise en œuvre des décisions, constitue une énigme qui continue de tourmenter les agences internationales. Il est compréhensible que les grandes et moyennes puissances n’accordent pas une autorité significative à une Assemblée générale où des pays représentant moins de dix pour cent de la population de l’ensemble des membres et moins de cinq pour cent du budget peuvent prendre des décisions à la majorité des deux tiers. Il est tout aussi évident que le « principe de l’unanimité » en vertu duquel un pays peut opposer son veto à une action n’est pas une recette pour le progrès.
Heureusement, il existe un certain nombre de méthodes qui ont été développées pour garantir que l’influence dans la prise de décision porte un rapport raisonnable au pouvoir dans le monde réel et à la responsabilité de la mise en œuvre des décisions. Le vote pondéré est le plus évident, mais l’attribution de droits de vote différenciés est souvent non négociable. D’autres approches méritent une plus grande attention : la « double majorité » (qui requiert une majorité de tous les membres plus une majorité de catégories de membres spécialement définies) ; la « représentation pondérée » (délégation de la prise de décision à un petit comité dans lequel les pays les plus importants dans le domaine concerné ont plus que leur proportion de sièges) ; le « bicamérisme » (dans lequel les décisions doivent être d’abord adoptées par un comité restreint à représentation pondérée puis par l’ensemble des membres) ; et la « conciliation » (qui consiste à décaler un vote pendant une période de mise en sommeil à la demande d’un minorité spécifique de pays).
Il est évident qu’aucune formule de décision ne sera applicable dans tous les domaines. Différentes structures sont nécessaires pour différentes fonctions – ce qui est approprié dans une nouvelle agence des océans peut ne pas l’être dans le cadre de l’aide multilatérale au développement. En outre, les réformes nécessaires en matière de prise de décision n’ajusteront pas toujours le pouvoir dans la même direction. Les États-Unis chercheront à juste titre à obtenir « Un accord du GATT au sein de l’accord du GATT » où les décisions pourront être prises par les principales nations commerciales sur une base de vote spéciale plutôt que selon la formule « une nation, une voix » entre 86 parties contractantes. En même temps, on peut raisonnablement leur demander de concéder une plus grande voix au sein du FMI et de la Banque mondiale au Japon et aux pays arabes, dont le pouvoir de vote ne reflète pas de manière adéquate leur puissance financière. Pour être sûr, les changements dans des dispositions décisionnelles dépassées ou déraisonnables, peut être opposée dans un premier temps par les pays qui ont actuellement plus que leur juste part d’influence. Le défi de la diplomatie multilatérale – et qui n’a pas été sérieusement affronté jusqu’à présent – est de persuader les pays qui sont blindés de pouvoir dans une institution particulière qu’un partage plus équitable est nécessaire pour sauver l’institution de l’insignifiance et la rendre plus efficace sur les questions qui les intéressent.
Un problème structurel connexe mais distinct est de savoir comment améliorer les dispositions actuelles pour créer, adapter, interpréter et appliquer le droit international – ce que certains appelleraient le « processus normatif ». L’élaboration de nouvelles règles de droit est devenue à la fois plus lourde et plus politisée. Il suffit de comparer le comité préparatoire très politique de 90 membres pour les négociations actuelles sur le droit de la mer avec la Commission du droit international, petite et experte, qui a préparé les textes des conventions sur le droit de la mer de 1958. Alors que l’explosion du nombre de membres du système des Nations unies rend politiquement impossible un retour complet aux anciennes méthodes, l’intérêt commun de tous les pays pour le développement ordonné de nouvelles règles de droit international suggère qu’un recours accru à des organes petits et experts doivent être tentés au stade préparatoire de conférences élaborant des lois.
Une fois les règles créées, nous avons besoin de meilleurs arrangements pour les adapter à la lumière des changements rapides et éventuellement imprévus des circonstances politiques, économiques ou scientifiques. Le processus d’amendement traditionnel est un moyen tout aussi insatisfaisant pour moderniser les traités sur la pollution par les pétroliers, comme c’est le cas pour la modernisation des dispositions de l’accord sur les barrières non tarifaires. Une formule possible est la délégation de pouvoir à des groupes restreints d’experts pour promulguer les modifications des règles, sous réserve d’un privilège de « non-participation » pour les pays qui ne souhaitent pas accepter les modifications. En ce qui concerne l’interprétation et l’application des règles, nous devrons avoir davantage recours, dans des contextes aussi divers que le commerce et la protection de l’environnement, à l’établissement des faits, à la conciliation et à l’arbitrage par des tierces parties désintéressées. Enfin, nous devrons trouver de meilleurs moyens de faire respecter les règles, comme par une action multilatérale qui refuse les avantages et applique des sanctions. Comme il a été noté, lorsque des intérêts communautaires essentiels sont menacés, comme par exemple en cas de détournement, de pollution marine ou de rétention de matières premières vitales, il peut être nécessaire d’agir non seulement contre ceux qui ratifient les règles et les enfreignent ensuite, mais aussi contre ceux qui refusent de les accepter.
Un troisième problème structurel qui doit être mentionné est la crise morale et d’efficacité qui affligent aujourd’hui la fonction publique internationale. Bien que quelques agences internationales puissent être exemptées de cette généralisation, dans la plupart d’entre elles, les concepts d’indépendance et d’efficacité ont été fortement érodés par les pressions politiques, en particulier l’accent excessif mis sur le concept de « répartition géographique équitable ». Si l’on veut assurer la vitalité des agences internationales, il faut faire davantage pour appliquer des normes d’excellence en matière de recrutement, de promotion et de sélection. Des efforts accrus doivent être déployés pour pourvoir les postes de haut niveau avec des personnes exceptionnelles issues des milieux professionnels, scientifiques et commerciaux, plutôt que principalement, comme c’est le cas actuellement, avec des personnes prêtées par les gouvernements membres. Comme avec d’autres problèmes structurels, ce qu’il faut ici, c’est un changement dans les comportements nationaux résultant d’une nouvelle perception par les les gouvernements de leur intérêt éclairé.
Un dernier problème structurel est de savoir comment coordonner et rationaliser le système fragmenté des agences internationales. Les gouvernements éprouvent de plus en plus de difficultés à faire face à la multiplication des conférences et à la diversité déconcertante des secrétariats qui traitent des éléments distincts d’un problème global. Il ne s’agit pas seulement de réduire les chevauchements et le gaspillage, mais aussi de clarifier les responsabilités en matière de prise de décision et de mise en œuvre. Cela implique à la fois une coordination fonctionnelle (par exemple, les responsabilités respectives dans l’ajustement de la balance des paiements entre le FMI, l’accord sur les tarifs douaniers et le commerce et l’OCDE) et une coordination régionale (par exemple, la répartition des fonctions sur la pollution atmosphérique entre les institutions et agences des Nations Unies comme l’OTAN 4, l’OCDE et le Conseil de l’Europe). Une fois de plus, le problème est fondamentalement politique, puisque la prolifération est en partie le résultat d’« élections de juridiction » [Saisir la juridiction la plus susceptible de donner raisons à ses propres intérêts en droit privé, NdT] des gouvernements qui souhaitent promouvoir une issue favorable, et en partie le résultat du lancement de programmes spéciaux (par exemple, sur la population, l’environnement et les stupéfiants) financés par des contributions volontaires des gouvernements qui estiment ne pas pouvoir atteindre leurs objectifs dans le cadre de la politique centrale de l’ONU et processus budgétaire.
Il y a une génération, le problème principal était de créer de nouvelles institutions là où il n’y en avait pas ; aujourd’hui, il s’agit de faire en sorte que plusieurs centaines de commissions, conseils, comités et secrétariats régionaux travaillent ensemble de manière efficace. L’obstacle le plus difficile à surmonter est peut-être la projection dans les organisations internationales du système fragmenté de « gouvernement porte-feuille » qui caractérise encore la plupart des grands pays. Les gouvernements devront mieux coordonner leurs efforts si l’approche fonctionnelle est de produire un ensemble cohérent de système d’institutions internationales. La session spéciale de l’Assemblée générale sur les questions économiques désormais prévue pour 1975 offre une occasion utile aux gouvernements de clarifier leur objectifs et d’améliorer leurs processus internes pour les atteindre.
Chapitre 5
Si l’approche fonctionnelle de l’ordre mondial doit avoir une chance quelconque, il y a des choses évidentes que les États-Unis vont… doivent faire.
Un besoin évident et urgent est d’examiner attentivement la manière dont le gouvernement américain est organisé pour faire face à l’ampleur actuelle des négociations multilatérales. La diplomatie multilatérale recoupe de plus en plus les intérêts de nombreux ministères nationaux. L’effort de résolution des conflits de politique étrangère entre les agences a conduit au cours de la dernière décennie à une concentration excessive du pouvoir à la Maison Blanche. La nouvelle pratique consiste à avoir des membres du cabinet comme le secrétaire d’État et le secrétaire du Trésor, également assistant du président, chargés de diriger la politique dans certains domaines. Ceci offre une nouvelle possibilité coordonner notre approche des différentes négociations multilatérales, de trouver des solutions cohérentes aux problèmes structurels, d’impliquer la disciplines nécessaires et les groupes d’intérêt dans le processus politique, et d’exploiter les « compromis » potentiels entre les différentes parties prenantes. Le mécanisme du Conseil national de sécurité (CNS) pourrait être utilisé plus qu’il ne l’a été pour atteindre ces objectifs.
En outre, pour de nombreuses négociations multilatérales discutées plus tôt, nous pourrions créer une task-force inter-agences en tant que sous-groupe du CNS, avec un personnel de soutien dans le département exécutif le plus directement concerné par le sujet. Le site pourrait être le groupe de travail inter-agences du CNS sur le droit de la mer et le nouveau bureau créé au sein du département d’État pour les négociations sur le droit de la mer. Il serait également utile qu’un grand nombre des négociations en cours désignent un professionnel exceptionnel, issu du gouvernement ou de la vie privée, comme ambassadeur itinérant pour diriger l’équipe de négociation américaine. Une consultation régulière du Congrès et la participation du secteur privé par le biais d’un groupe consultatif public de travail (et non de cérémonie) – comme c’est maintenant le cas pour le droit de la mer – pourraient garantir un processus d’élaboration des politiques plus ouvert et plus démocratique.
Il s’agit de personnes, bien sûr, et pas seulement de cases sur des organigrammes qui déterminent l’efficacité du processus politique d’une nation. Nos ambassadeurs auprès des Nations unies et auprès d’autres agences internationales devraient être des personnes possédant une vaste expérience et de profondes connaissances de fond ; leur personnel devrait être composé des meilleurs talents que notre pays peut mettre à disposition, non seulement du service extérieur, mais aussi des milieux d’affaires, universitaires, professionnels et scientifiques. Nous saurons que nous sommes sérieux dans notre « affaire d’ordre mondial » lorsque nous cesserons d’utiliser les postes de nos missions et délégations auprès des agences internationales à des fins politiques, et que nous commencerons à appliquer les mêmes exigences d’excellence que celles que nous appliquons ici dans les négociations avec les Russes et les Chinois. Un autre test de notre sérieux sera la mesure dans laquelle nous inclurons dans la structure supérieure de prise de décision – à la Maison Blanche et dans les principaux départements exécutifs – des personnes expérimentées et engagées dans l’approche multilatérale.
Troisièmement, nous devons mettre un nouvel accent sur les questions d’ordre mondial dans nos négociations bilatérales avec d’anciens adversaires, des pays non alignés et d’anciens alliés. Cela signifierait notamment d’utiliser notre pouvoir de négociation pour encourager les Russes et les Chinois à adopter une position plus affirmative sur des questions telles que le droit de la mer, les programmes internationaux visant à freiner la croissance démographique, le maintien de la paix et le financement des Nations unies, et la réforme des processus de prise de décision et d’élaboration des lois selon les orientations mentionnées précédemment. Ce sera un effort difficile et de longue haleine, mais un nombre croissant de personnes dans les deux pays comprennent la nécessité d’aborder ces questions de manière coopérative et non dogmatique ; Par exemple, nous avons créé une douzaine de commissions bilatérales entre les États-Unis et l’URSS à la suite des réunions au sommet : nous pourrions utiliser la commission SALT pour explorer les possibilités de non-intervention mutuelle des superpuissances dans les régions du tiers monde et de limitation de la prolifération des armes nucléaires et conventionnelles ; nous pourrions chercher à obtenir un soutien pour les programmes mondiaux de santé et de population au sein de la commission bilatérale de la santé ; et nous pourrions faire pression au sein de la commission de l’environnement pour que l’Union soviétique coopère aux efforts mondiaux visant à freiner la chasse à la baleine, à protéger les pêcheries océaniques et à réglementer les sources terrestres de pollution marine. Nous pourrions accorder une priorité similaire aux questions d’ordre mondial dans nos relations avec les pays européens et le Japon, tant au niveau bilatéral qu’au niveau régional des forums comme l’OTAN et l’OCDE. Et nous pourrions travailler plus dur pour conclure un « marché de l’ordre mondial » avec les pays en développement en nous intéressant davantage à leurs priorités, afin d’encourager le soutien qu’ils nous apportent.
Plus important encore, nous avons besoin d’une approche plus fondée sur des principes pour une conduite de la politique étrangère. Au lieu de citer la Charte des Nations unies et d’autres sources du droit international lorsque cela convient à notre intérêt à court terme et de les ignorer lorsque cela ne convient pas, nous reconnaîtrions notre intérêt à long terme à renforcer les normes et les processus d’une communauté mondiale civilisée. Nous nous efforcerions davantage d’utiliser notre force armée et notre puissance économique en conformité avec les engagements multilatéraux et les autres sources du droit international, en soumettant les différends, dans la mesure du possible, à le règlement par un tiers. Nous n’aurions recours qu’à une action unilatérale dans des circonstances très exceptionnelles où les processus multilatéraux étaient clairement indisponibles, et toute action unilatérale de notre part serait effectuée de manière à promouvoir la restauration des processus multilatéraux. Pour être précis, nous abolirions le département « sales tours » de la CIA, éviterions les excès de l’unilatéralisme qui a caractérisé nos interventions vietnamiennes et dominicaines, ferions davantage pour renforcer les processus multilatéraux en politique économique extérieure, et montrerions une préoccupation réellement objective pour les questions de droits de l’homme sur une base globale – que ce soit au sein des frontières d’anciens adversaires, de pays neutres, d’alliés ou dans notre propre société. Cela ne signifie pas qu’il faille procéder à un désarmement unilatéral ou ignorer des préoccupations valables de sécurité nationale. Cela signifie qu’il faut reconnaître qu’à partir de maintenant la sécurité nationale ne peut être promue qu’en réalisant un meilleur équilibre entre les préoccupations traditionnelles concernant les relations de pouvoir et les nouvelles exigences de l’ordre mondial.
Toutes ces recommandations impliquent une redéfinition de nos objectifs de politique étrangère. Nous souhaitons préciser qu’une « structure de paix » ne peut pas être obtenue simplement en maintenant un équilibre précaire entre cinq centres de pouvoir – qu’elle nécessite des institutions internationales renforcées aux niveaux mondial et régional, auxquelles toutes les nations intéressées ont une chance de participer. En faisant de l’« ordre mondial » notre préoccupation centrale, nous pourrions contribuer à rétablir le soutien à notre politique étrangère au niveau dans le pays et à l’étranger en identifiant plus étroitement nos objectifs avec ceux du reste de l’humanité. En démontrant un engagement à un internationalisme constructif, nous pourrions trouver un terrain d’entente entre les générations ainsi qu’entre les partis politiques.
Si nous nous engagions pleinement dans l’approche multilatérale, si nous mobilisions les énergies de notre Congrès et de nos citoyens, si nous exploitions pleinement l’influence que nous avons encore avec d’autres nations, nous pourrions commencer, très progressivement, à détourner les tendances divisionnistes du nationalisme qui se manifestent actuellement et à exploiter les possibilités latentes de renforcement du système international. Certains pourraient objecter qu’une génération de négociations ardues et peut-être futiles sur des problèmes fonctionnels spécifiques n’est pas une perspective très inspirante à présenter à un électorat démocratique. Qu’ils réfléchissent à nouveau aux paroles de Dickens : « C’était l’âge de la sagesse, c’était l’âge de la folie, nous avions tout devant nous, nous n’avions rien devant nous, nous allions tous directement au ciel, nous allions tous directement dans l’autre sens. » Il faut bien viser dans une direction ou dans l’autre. Le chemin vers l’ordre mondial sera encore long et dur, mais comme les raccourcis ne mènent nulle part, nous n’avons pas d’autre choix que de le prendre.
Richard N. Gardner était un éminent diplomate, ancien ambassadeur des États-Unis sous deux administrations, et professeur de droit à la faculté de Columbia. Il est décédé le 15 février 2019.
Cet article a été publié dans la revue du Council of Foreign Relations, Inc, Foreign Affairs, Volume 42, Number 3. @1974
Note du traducteur
Cet article est tiré de la bible des globalistes, le journal Foreign Affairs. Il démontre la vision à long terme de ces élites dont le plan continue d'avancer quelques soient les aléas du moment.
Les divers éléments critiques des institutions internationales apportés ici sont, plus de 40 ans plus tard, toujours totalement d'actualité. Il est encore plus criant d'observer que les prévisions faites par l'auteur sur leur comportement ont largement été appliquées depuis.Traduit par Fabio, relu par Kira pour le Saker Francophone
Notes
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